Учебная работа. Совет Европейского Союза (СЕС)
Совет европейского Союза (СЕС)
Контрольная работа
Совет европейского Союза (СЕС)
Содержание
1.Статус Совета ЕС
.Состав и структура СЕС
.Полномочия и порядок деятельности СЕС
Литература
1.Статус Совета ЕС
Совет ЕС — наиболее активный руководящий институт межнационального характера в Европейском Союзе. В отличие от европейского совета, он обладает почти универсальной компетенцией и полномочиями в масштабе всего интеграционного объединения в целом. конечно, в политической иерархии СЕС, безусловно, уступает пальму первенства Европейскому совету. В конце концов, он состоит из министров, а Евросовет — из глав государств и/или правительств. Однако в иерархии правовых актов, принимаемых институтами ЕС, ситуация выглядит несколько иначе.
В то время как Евросовет формально лишен законодательных полномочий, СЕС остается главным законодательным органом ЕС, даже если в рамках общей законодательной процедуры (ОЗП) он делит свои полномочия с Европарламентом. Зато при применении специальной законодательной процедуры (СЗП) Совет остается хозяином положения. Законодательные акты, принимаемые СЕС или при его участии, занимают верхнюю ступеньку в иерархии правовых актов Союза, следуя непосредственно за учредительными договорами.
Договор о реформе, изменяя структуру ЕС и реформируя механизм Союза, сравнительно незначительно изменяет статус, состав и структуру СЕС и его компетенцию. конечно, расширение сферы применения общей законодательной процедуры и изменения в бюджетном процессе несколько потеснили СЕС в пользу Парламента. Это обусловлено прежде всего введением и расширением сферы применения общей законодательной процедуры и упразднением разделения расходов на обязательные и факультативные в бюджетном процессе. Тем не менее позиция СЕС и в этих областях остается решающей. Роль СЕС при применении специальной законодательной процедуры остается, безусловно, доминирующей.
Вместе с тем меняющаяся ситуация в мире, а равно необходимость демократизации ЕС подталкивает всех участников нормотворческого и бюджетного процесса к более тесному сотрудничеству и поиску взаимоприемлемых решений. Юридическим основанием для развития этого взаимодействия служит принцип лояльного сотрудничества. Он воплощается, в частности, в системе межинституциональных соглашений и подталкивает к разработке программ долгосрочного сотрудничества применительно к самым различным сферам деятель (например, долгосрочные финансовые планы, определяющие рамки ежегодного бюджетного финансирования, Лиссабонская программа построения максимально конкурентоспособной экономики и многие др.).
От СЕС в решающей степени зависит также и возможность применения общего постановления, облегчающего сотрудничество институтов и известного как «перекидной мостик». Он, в частности, позволяет при определенных условиях заменять специальную законодательную процедуру более демократической общей процедурой или требуемое для решения единогласие квалифицированным большинством.
наконец, в этом же русле находится и ст. 252 ДФЕС, предусматривающая возможность принятия СЕС решения по вопросам, прямо не отнесенным к ведению ЕС, если они необходимы для достижения целей и решения задач, стоящих перед ЕС и закрепленных в учредительных договорах.
Характеризуя общий статус СЕС, его положение и роль в институциональной системе, используют чаще всего его функциональную характеристику. Это в целом вполне оправданно и прямо вытекает из содержания ст. 16 ДЕС, посвященной Совету европейского Союза.
Следует, однако, иметь в виду, что СЕС при необходимости может брать на себя и исполнительские функции. конечно, он не располагает в этом случае таким внушительным аппаратом, как аппарат Европейской комиссии. Тем не менее можно напомнить, что основная масса решений, принимаемых СЕС, исполняется или подлежит исполнению государствами — членами Союза. Не менее важно и то, что СЕС располагает собственным Генеральным секретариатом, который обслуживает не только СЕС, но и Европейский совет. Показательно, что Декларация № 17, приложенная к ДР и относящаяся к характеристике права ЕС, воспроизводит документ, подготовленный юридической службой именно СЕС.
Авторитет СЕС, его роль и влияние обусловлены не только его функциональным предназначением. Во многом они связаны также с тем, что СЕС остается органом, обеспечивающим представительство и защиту интересов государств-членов в рамках ЕС и их совместных интересов во вне. Решения, принимаемые СЕС, призваны совмещать и согласовывать интересы как Союза, так и государств-членов. За спиной таких решений не только опора на право ЕС, но и мощь и поддержка государств-членов, для которых эти решения обязательны.
. Состав и структура СЕС
В преддверии подписания ДР в ходе МПК, готовившей проект договора, были высказаны различные предложения об изменении статуса Совета ЕС.
В частности, предлагалось учредить законодательный орган ЕС, в рамках которого СЕС выполнял бы ту же функцию, что и верхние палаты национальных парламентов. Он представлял бы интересы государств-членов и территориальных коллективов, как это имеет место в федеративных и даже некоторых унитарных государствах.
однако СЕС привели в соответствие с основными направлениями самой реформы европейского Союза. В ДФЕС закрепили предназначение, состав, структуру и принципиальную схему принятия решений (ст. 16 ДЕС, дополненная Декларацией № 7 и Декларацией № 9). В ДФЕС определены порядок рассмотрения проектов, выносимых на рассмотрение СЕС, и условия голосования и одобрения. Уточнены его взаимоотношения с Евросоветом, Комиссией и другими структурами ЕС (ст. 237-243 ДФЕС).
договор о реформе подтверждает, что Совет ЕС — это один единый институт, знающий, однако, много ипостасей, т.е. существующий в различных формациях. Иначе говоря, сущность и назначение института едины, а формы его бытия многообразны.
Совет состоит из официальных представителей государств-членов министерского уровня, наделенных полномочиями выступать от имени своих правительств и принимать обязывающие его страну решения. Каждое попытки некоторых государств, например Бельгии, добиться двойного представительства (поскольку рассматриваемый вопрос отнесен национальной конституцией к ведению не федерации, а ее субъектов) были решительно отклонены Советом. Принцип одно государство — один голос не претерпел изменений. Хотя, конечно, при проверке полномочий требование национального закона должно быть принято во внимание.
Различные формации Совета образуются в зависимости от сферы или предмета рассмотрения и деятельности СЕС. В соответствии со сложившейся практикой в работе Совета принимает участие, как правило, тот министр, который ведает этим направлением в составе своего правительства. Если собирается Совет по экономическим и финансовым вопросам, то участвуют, соответственно, министры экономики и финансов; если Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства — то обычно министр сельского хозяйства и т.п. однако каких- либо жестких правил на этот счет ДР не устанавливает. вопрос наделения полномочиями и участия в работе той или иной формации Совета решается (или должен решаться, если это федерация) центральным национальным правительством. Поскольку Совет состоит из министров государств — членов ЕС, его зачастую именуют Советом министров. Но в официальных текстах этот термин не используется.
Два важных структурных вопроса стали предметом дискуссии при подготовке ДР. Во-первых, вопрос о количестве и предметной специализации различных формаций Совета. Во-вторых, о порядке председательствования в Совете ЕС.
непосредственно в учредительных актах перечень формаций Совета не приводится. однако некоторые из них упоминаются в связи с осуществлением особых функций и организацией работы самого Совета. Это Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам, создание которых предусмотрено пунктом 6 ст. 16 ДЕС. Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность и единство действий различных формаций Совета. такая координация необходима прежде всего потому, что сам Совет полифункционален. Это неизбежно приводит к тому, что различные аспекты общих проблем могут рассматриваться и по-разному решаться различными формациями. Например, внешние аспекты осуществления общих политик и осуществление самих общих политик применительно к отдельным сферам жизнедеятельности оказываются предметом рассмотрения различных формаций Совета.
Совет по общим вопросам обеспечивает согласованность и единство действий различных формаций СЕС. На него возложена также подготовка сессий европейского совета. Совместно с Председателем Евросовета и Комиссией он обеспечивает проведение в жизнь принимаемых ими решений.
Совет по иностранным делам (его иногда именуют в литературе Советом министров иностранных дел) ведает всеми вопросами, относящимися к внешним сношениям, включая и ОИПБ.
Учредительные акты содержат также некоторые принципиально важные положения, относящиеся к организации работы Совета. Во всех тех случаях, когда он участвует в законодательной процедуре, заседания носят открытый, публичный характер. Заседания СЕС делятся, таким образом, на две части — открытую и закрытую. Все заседания, связанные с законотворческим процессом, открыты для доступа прессы, а материалы заседаний публикуются в открытой печати. Все иные заседания по общему правилу носят закрытый характер. Сведения об их содержании и принятых решениях публикуются или доводятся до сведения общественности самим Советом.
Согласно ст. 238 ДФЕС Европейский совет утверждает список формаций Совета, иных, нежели те, которые упомянуты в самих учредительных актах. Решение принимается простым большинством голосов. Опыт функционирования институциональной системы показал, что множественность и растущая дробность формаций СЕС снижают его эффективность и порождают ненужное, а порой вредное соперничество, дублирование и даже неопределенность осуществляемых акций. В 1999 году на сессии Евросовета в Хельсинки было решено сократить число формаций СЕС до 15. однако и такое решение оказалось половинчатым, особенно с учетом намечавшегося расширения ЕС. В июне 2002 года на саммите в Севилье решено было сократить их численность до 9.
Утвержденный в 2002 году перечень формаций СЕС включал:
Совет по общим вопросам и иностранным делам;
Совет по экономическим и финансовым вопросам;
Совет по вопросам юстиции и внутренних дел;
Совет по вопросам занятости, социальной политики, здравоохранения и защиты прав потребителей;
Совет по вопросам конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования);
Совет по вопросам транспорта, телекоммуникаций и энергетики;
Совет по вопросам сельского хозяйства и рыболовства;
Совет по вопросам окружающей среды;
Совет по вопросам образования, молодежи и культуры.
Перестает собираться СЕС в составе глав государств и/или правительств. Необходимость в такой формации отпала в связи с приданием Европейскому совету статуса института ЕС.
вопрос об организации председательствования в СЕС стал отдельным предметом рассмотрения в ходе подготовки ДР. Предлагалось прежде всего изменить сроки мандата Председателя. Варианты выдвигались самые разные. От сохранения нынешнего срока и порядка до введения поста постоянного председателя по образцу Евросовета. Предложенные новации в целом не получили поддержку. Председатель СЕС будет меняться, как и ранее, каждые шесть месяцев.
В соответствии с решением Совета от 1 января 2007 года была установлена следующая очередность исполнения функций председательствования в Совете:
ФРГ: 01-06.2007; Словения: 01-06.2008; Чехия: 01-06.2009; Испания: 01-06.2010; Венгрия: 01-06.2011; Дания: 01-06.2012;
Франция: 07-12.2008; Швеция: 07-12.2009; Бельгия: 07-12.2010; Польша: 07-12.2011; Кипр: 07-12.2012;
Ирландия: 01-06.2013;
Греция: 01-06.2014; Литва: 01-06.2015;
Мальта: 01-06.2007; Эстония: 01-06.2018; Австрия: 01.06.2019;
Латвия: 07-12.2013;
Италия: 07-12.2014; Люксембург: 07-12.2015; Словакия: 07-12.2016;
Соед. королевство: 07-12.2017; Болгария: 07-12.2018; Румыния: 07-12.2019;Финляндия: 01-06.2020.
Организация самого порядка председательствования претерпела заметные изменения. Суть этих перемен состоит в введении системы тройки. Три заранее известных последовательно сменяющих друг друга представителя определенных государств, председательствующие в СЕС в течение шести месяцев каждый, образуют нечто вроде управляющей коллегии. Ее члены разрабатывают общую программу деятельности на весь период их председательствования, т.е. практически на полтора года. Они оказывают необходимое содействие друг другу и особенно функционирующему в данный период Председателю. Цель реформы — обеспечить стабильность и, главное, преемственность в руководстве СЕС.
Каждая тройка, согласно проекту решения Евросовета, изложенному в Декларации № 9, приложенной к ДР, должна быть определена на основе принципа равной ротации государств-членов и с учетом демографического и географического разнообразия ЕС. Система тройки распространяется на все формации СЕС, кроме Совета по иностранным делам.
Особенно необходимая стабильность и последовательность в этой области деятельности обуславливает учреждение постоянного председательствования.
Этим же объясняется и выбор в качестве такого Председателя Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, занимающего одновременно ex officio пост Вице-председателя Европейской комиссии.
Представитель государства, председательствующего в данный момент в Совете по общим вопросам, возглавляет одновременно Комитет постоянных представителей.
В состав КОРЕПЕР входят все постоянные представители государств-членов, аккредитованные при ЕС. учитывая его статус, полномочия и опыт деятельности, некоторые авторы характеризуют его как уменьшенную и постоянно действующую копию самого СЕС. Члены КОРЕПЕР обеспечивают устойчивую связь институтов ЕС с правительствами государств-членов. Действуя на коллегиальной основе, КОРЕПЕР разрабатывает или дает заключение по проектам решений, выносимых на рассмотрение СЕС. Он же играет важную роль в их осуществлении (особенно применительно к сфере внешних сношений).
Председательствование во всех вспомогательных органах и комитетах различных формаций СЕС осуществляет представитель страны, председательствующей в данный момент в СЕС. Председательствование в Комитете по внешнейполитике и политике безопасности осуществляет Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности.
. Полномочия и порядок деятельности СЕС
Компетенция СЕС носит универсальный характер и в той или иной степени распространяется на все основные сферы жизнедеятельности ЕС. Это, конечно, не означает, что СЕС может подменять собой другие институты, органы или организации и самостоятельно осуществлять их функции. Однако он обладает такими полномочиями, которые самым непосредственным образом позволяют ему влиять на функционирование всего механизма ЕС в целом. К числу таких полномочий относится, например, деятельность СЕС в качестве законодательного органа.
Формула, согласно которой СЕС и Европарламент совместно осуществляют законодательные функции, соответствует реальному положению дел лишь отчасти. Действительно, в рамках общей законодательной процедуры проект законодательного акта считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции каждым из созаконодателей — СЕС и Парламентом. верно и то, что ДР заметно расширил сферу применения общей законодательной процедуры. Тем не менее следует иметь в виду, что эта процедура применяется только в том случае, если ее использование прямо предусмотрено учредительным актом. Применение в отдельных случаях статьи, содержащей «перекидной мостик», может расширить сферу применения ОЗП. Но и в данном случае такое решение возможно только при его единогласной поддержке членами СЕС.
Не менее важно и другое обстоятельство. Законодательные акты ЕС принимаются не только в рамках ОЗП, но и при помощи специальной законодательной процедуры. Формально к такому способу законотворчества может прибегнуть каждый из созаконодателей. В действительности это не так. Постатейный указатель на применение ОЗП не оставляет сомнений в том, что полным хозяином положения в этой области остается Совет. Правда, в некоторых конкретных случаях Совет обязан запрашивать согласие (именно согласие, а не консультативное заключение), но это, скорее, исключение, нежели правило.
В рамках общей и специальной процедур немаловажное, если не решающее, критерия нет.
Конкретные указания на форму и условия принятия решения предлагаются учредительными актами на постатейной основе.
Во всех случаях, когда имеет место голосование на основе принципа единогласия, каждое либо иных количественных показателей. Единогласие считается достигнутым, если никто из членов Совета не голосовал против. каждый член Совета обладает правом делегирования своего голоса другому члену Совета. Однако возможно получение лишь одного делегированного голоса. простое большинство исчисляется от количества присутствующих и участвующих в голосовании. Принятым считается решение, собравшее наибольшее количество голосов. Посредством такого голосования принимается Внутренний регламент Совета и решаются различные процедурные вопросы.
Более сложно решается проблема при использовании квалифицированного большинства. В его основе лежит принцип двойного большинства. Порядок его определения и применения закрепляется в ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС и детализируется в Протоколе о переходных постановлениях.
Согласно системе, одобренной Ниццким договором 2001 года, каждое государство-член наделялось определенным числом взвешенных голосов. Для получения необходимого большинства требуется поддержка абсолютного большинства государств, обладающих суммарно не менее чем 55% взвешенных голосов. такой порядок временно сохраняется и после вступления ДР в силу вплоть до 1 ноября 2014 года. Система, подлежащая применению, после этой даты предполагает принципиально иную схему двойного большинства. Сохраняется требование определенного минимума числа голосов членов Совета. однако взвешенные голоса упраздняются. Вместо них используется численность населения. Для получения соответствующего большинства необходима поддержка 55% членов Совета, участвующих в голосовании и представляющих не менее чем 65% населения. После непродолжительного переходного периода с 1 ноября 2014 года по 31 марта 2017 года новая система определения и подсчета квалифицированного большинства с 1 апреля 2017 года окончательно вступает в силу (детальное описание каждого из этапов и соответствующего большинства и блокирующего меньшинства дается в Протоколе о переходных постановлениях и Декларации № 7).
Специально оговорена конкретная процедура принятия решения Советом в зависимости от того, кем осуществляется Право законодательной инициативы. Новые учредительные акты подтверждают принадлежность права законодательной инициативы Европейской комиссии. В случае если законопроект касается вопросов внешней деятельности, он может вноситься высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности, причем как единолично, так и совместно с Комиссией. специальным правом законодательной инициативы наделяется также Европейский центральный Право в пределах своей компетенции. Во всех названных случаях действуют общие правила рассмотрения и голосования. В любых иных случаях процедура принятия решения резко усложняется. В частности, для одобрения проекта, представленного кем-то другим, необходима его поддержка не менее чем 72% членов Совета, участвующих в голосовании, представляющих не менее 65% населения.
Совет ЕС не является постоянно действующим органом. ДР не определяет ни периодичность, ни продолжительность его заседаний. Различные формации Совета собираются по мере необходимости. Практика предшествующих лет подтверждает, что заседания носят, как правило, непродолжительный характер (1-2 дня). В течение одного календарного года проводится в среднем около 350 заседаний СЕС, проходящих в разных формациях. В случае необходимости действующим Председателем СЕС могут быть созваны чрезвычайные заседания Совета в формации, определяемой предметом рассмотрения. Так, в связи с резким обострением финансового и экономического кризиса в октябре 2008 года было созвано экстренное заседание Экофин (Совета по экономическим и финансовым вопросам) в целях принятия экстренных мер по противодействию кризису. С созданием управляющей тройки намечается сформировать общую программу деятельности различных формаций СЕС и в известной мере упорядочить и программировать его работу на перспективу. Предполагается также, что все соответствующие правила, определяющие условия созыва различных формаций, как, впрочем, и их перечень, будут уточнены с вступлением ДР в силу. Пока можно лишь еще раз отметить, что список формаций и подлежащие применению процессуальные положения будут утверждены Европейским советом простым большинством голосов.
Характеризуя практическую деятельность СЕС, следует подчеркнуть, что именно он рассматривает и принимает обязательные решения по всем вопросам внутренней и внешней политики Союза. Причем применительно к общим политикам, находившимся в ведении Сообществ, СЕС в значительной мере осуществляет свои полномочия совместно с Комиссией на основе ее предложений. Новые направления деятельности в рамках формируемого Пространства свободы, безопасности и законности также регулируются и управляются в значительной мере совместно Советом и Комиссией. Напротив, сфера ОИПБ в том виде, как она определена и закреплена в ДЕС, в решающей степени регулируется Советом, им направляется, контролируется и реализуется. высокий представитель по ОИПБ, назначенный Евросоветом, остается одновременно органом Совета ЕС.
В условиях мирового финансового и экономического кризиса наблюдается заметная активизация деятель СЕС и особенно тех его формаций, которые разрабатывают решения, призванные способствовать преодолению кризисных явлений. Показательно в этом отношении специальное заседание Экофин, проведенное в феврале 2009 года, по вопросу о повышении эффективности антикризисных мер. Общему собранию министров финансов государств — членов ЕС предшествовало заседание еврогруппы (т.е. тех же министров по странам, чьей национальной валютой является евро), а основной доклад на СЕС был представлен министром финансов Люксембурга, осуществляющим функции председателя еврогруппы. Решения, принятые СЕС, предопределили и решения Европейского совета, сессия которого с той же повесткой дня также состоялась в феврале 2009 года.
совет европейский союз голосование
Литература
1. Макуев Р.Х. Право и институты европейского Союза. Учебное пособие. Изд-ние 3-е. Исправл. и дополн.- Орел: ОРАГС, 2011.
. Право Европейского Союза: учебник для вузов / под ред. С.Ю.Кашкина. 3-е изд. М.: Юрист, 2010.
. Макуев Р.Х. Генезис и эволюция европейского Союза от первого Сообщества до Лиссабонского соглашения // Наука и Право. Альманах. Часть 3. Орел: Изд-во ОГУ, 2010.
. Макуев Р.Х. Право и институты ЕС. Рабочая Программа по спецкурсу "Европейское Право". Орел, 2010.
. Макуев Р.Х. Право и институты европейского союза. Спецкурс. 4-е изд., перераб. и дополн. Рязань: АПУ ФСИН, 2009г.
. Емельянова Н.Н. россия и Евросоюз. Соперничество и партнерство. — М.: Междунар. отношения, 2009.
. Макуев Р.Х.Интеграция РФ и ЕС как продуцирующий фактор изучения Европейского права в ВУЗах (на примере ВУЗов г. орла) // Перспективы развития отношений между Россией и ЕС: Право, политика, энергетика (Материалы международных конференций…, проведенных в МГИМО(У) МИД россии в 2006 — 2007гг.) — СПб: СКФ "россия-Нева", 2008.
. Макуев Р.Х. Право и институты европейского союза. Учебный курс. 3-е изд., перераб. и доп. Орел, ОГУ, 2007
. Абашидзе А.З., Алисиевич Е.С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Учебное пособие. — М.: Междунар. отношения, 2007.
. Макуев Р.Х. Право и институты Европейского союза. Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. Орел: ОРАГС, 2006
