Учебная работа. Санкції Європейської економічної спільноти проти Аргентини в ході Фолклендської війни 1982 року
Санкції Європейської економічної спільноти проти Аргентини в ході Фолклендської війни 1982 року
Санкції Європейської економічної спільноти проти Аргентини в ході Фолклендської війни 1982 року
Іван Примаченко
Аспірант
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
У статті розглянуто процес прийняття та подовження санкцій Європейської економічної спільноти проти Аргентини в ході Фолклендської війни 1982 року та провідна роль Великої Британії в процесі їх ініціації. Аналіз документів, що лише нещодавно стали доступні дослідникам, дозволяє зробити спробу по-новому поглянути на цей слабко висвітлений в історіографії аспект фолклендського питання, запропонувати його періодизацію, а також визначити основні фактори, що призвели до успішного лобіювання Великою Британією введення санкцій.
Ключові слова: Фолклендська війна, Фолклендські острови, Велика Британія, Аргентина, санкції, економіка.
На початку квітня 1982 року тривала суперечка між Великою Британією і Аргентиною стосовно суверенітету над Фолклендськими островами переросла у відкритий збройний конфлікт, і аргентинські війська вторглися на архіпелаг. Протягом наступних двох місяців за наполяганням Великої Британії низка держав ввела економічні санкції проти Аргентини. У той час, як Велика Британія взяла на себе ініціативу у введенні санкцій, взаємодія з іншими державами та схвалення міжнародних інститутів мали високий пріоритет для британського уряду. Зокрема, особлива увага британської дипломатії була направлена на залучення Європейської економічної спільноти (ЄЕС) до введення санкцій проти аргентинської сторони.
Не зважаючи на те, що військові та економічні санкції ЄЕС в ході Фолклендського конфлікту суттєво вплинули на боєздатність аргентинської армії [1, с.56] та стабільність економіки Аргентини, цей аспект війни залишається майже не дослідженим як у вітчизняній так і зарубіжній історіографії. Серед сучасних українських дослідників побіжно торкнувся цієї теми Д. Татарков в праці «Конфлікт в Південній Атлантиці: Фолклендська війна 1982 р.». В монографії «Coercive Cooperation: Explaining Multilateral Economic Sanctions» американської дослідниці Л. Мартін окремий розділ присвячено санкціям під час Фолклендського конфлікту. Втім, хоча ця праця і багата на фактичний матеріал, головний фокус уваги авторки спрямований на аналіз причин приєднання чи неприєднання країн до санкцій за допомогою методів здебільшого економічного, а не історичного аналізу. Надзвичайно цінним джерелом інформації для даного дослідження є низка раніше не опублікованих та донедавна засекречених документів з архіву Фундації Маргарет Тетчер. Це, зокрема, повідомлення посольств Великої Британії щодо настроїв відносно санкцій в різних країнах ЄЕС, звіти британських дипломатів відносно неофіційних зустрічей та контактів з європейськими дипломатами та іншими посадовими особами, конфіденційне звернення держсекретаря США Олександра Хейга до міністрів іноземних справ ЄЕС тощо.
Отже, завданнями пропонованої статті автор вважає наступні:
на основі переосмислення раніше опублікованих джерел та джерел, що вперше вводяться в український науковий обіг, а також сучасного аналізу попередньої історіографії відтворити хід введення та подовження санкцій ЄЕС проти Аргентини;
запропонувати періодизацію цього процесу, а також виділити особливості кожного етапу введення санкцій;
проаналізувати причини, що призвели до успішного лобіювання Великою Британією введення санкцій у складних зовнішньополітичних обставинах.
Процес запровадження санкцій проти Аргентини країнами ЄЕС, на нашу думку, може бути розділений на два етапи. На першому етапі держави — члени ЄЕС розглядали санкції в якості альтернативи військовим діям і були готові до введення обмежень щодо торгівлі з Аргентиною, якщо таке рішення буде прийнято спільно з іншими країнами Європейського економічної спільноти. На другому етапі, після початку військових дій в Південній Атлантиці, члени ЄЕС ухилялися від подовження санкцій. Це пояснюється розвіюванням ілюзій про можливість попередити військові дії за допомогою санкцій, підвищенням внутрішньополітичних ризиків та зростанням збитків, які санкції завдавали їх власним економікам. На цьому етапі між Великою Британією та іншими країнами ЄЕС відбувалися інтенсивні переговори щодо продовження санкцій. Саме тому на специфіці та змісті кожного етапу слід зупинитися докладніше.
Вже 3 квітня 1982 р., через добу після висадки аргентинського десанту на Фолклендах, Велика Британія розірвала дипломатичні стосунки з Аргентиною та ввела проти неї економічні санкції. Ці санкції включали в себе замороження аргентинських активів у британських банках (близько 1.5 мільярда доларів), ембарго на продаж Аргентині зброї та заборону всього аргентинського імпорту. Після цього британські зусилля щодо отримання міжнародної підтримки були сконцентровані на європейських країнах.
Першочерговою метою Лондону стало блокування поставок зброї Аргентині, армія та військово-промисловий комплекс якої знаходилися в серйозній залежності від європейського імпорту [1, с.57]. Зокрема, Аргентина закупила у Франції 14 винищувачів-бомбардувальників «Супер Етандар» та 28 протикорабельних ракет «Екзосет AM 39», які довели свою високу ефективність під час Фолклендської війни: саме за допомоги цієї зброї аргентинцями було знищено британський корабель «Шеффілд». За сприяння західнонімецьких фахівців, на аргентинських верфях в Ріо-Сантьяго було закладено шість сучасних фрегатів (проект МЕКО 140). Головний корабель серії був спущений на воду в січні 1982 р., але до початку конфлікту добудувати його не встигли і в цьому питанні Аргентина залишалася залежною від допомоги ФРН. Австрія заключила контракт на поставку в Аргентину сучасних танків «Кірасир». Тому Велика Британія першочергово вимагала накласти ембарго на продаж зброї, на що Нідерланди і Західна Німеччина, а потім Бельгія та Франція, під активним дипломатичним тиском британців, погодилися протягом декількох днів.
Однією з найбільш вражаючих особливостей реакції ЄEC щодо конфлікту навколо Фолклендських островів є швидкість, з якою діяло зазвичай повільна в ухваленні принципових рішень Спільнота. Як зазначав один з чиновників ЄЕС: «Ми зробили за день те, що, як правило, займає рік [2, c.31]. Головною ж причиною подібного небачено швидкого реагування була, на наш погляд, активна роль британської дипломатії. До організації співпраці країн членів ЄЕС щодо санкцій була цілеспрямовано прикута постійна увага на найвищих рівнях британської влади. Прем’єр-міністр Маргарет Тетчер, міністр закордонних справ лорд Пітер Каррінгтон, а також британські посли в країнах Західної Європи негайно закликали інші країни ЄЕС до того, щоб вони підтримали Британію. Британський уряд швидко зрозумів, що його економічний тиск на Аргентину буде мінімальним, якщо інші держави не запровадять аналогічних до британських економічних обмежень проти Аргентини[3, c.139; 4, c.15]. Оскільки на ЄЕС припадало близько 20 відсотків експорту Аргентини, широка заборона Спільноти на аргентинський імпорт могла б, як вважали британські політики, спричинити відчутний економічний тиск на Буенос-Айрес.
Слід наголосити, що в 1982 році найбільшим торговим партнером Аргентини в Європейській Спільноті була ФРН. Аргентинський експорт у Західну Німеччину складав майже 565 млн доларів, а західнонімецький експорт в Аргентину оцінювався у 1 млрд доларів [3, c.139]. Таким чином, британські зусилля були націлені, в першу чергу, на західнонімецький уряд. Міністр закордонних справ Німеччини Ганс-Дітріх Геншер вів тривалі дискусії зі своїм британським колегою лордом Каррінгтоном 1 і 2 квітня. 5 квітня британський посол у ФРН сер Джок Тейлор зустрівся з держсекретарем МЗС Берндтом фон Штаде. На той момент німецькі представники вважали, що обговорювати економічні санкції було зарано. Тим не менш, британським дипломатам вдалося досягли неформальної угоди щодо зупинення відвантаження побудованих ФРН для Аргентини фрегатів у разі, якщо конфлікт загостриться. Міністр закордонних справ Бельгії Лео Тіндеманс, який в той час виконував роль президента Ради Міністрів ЄEC, також став мішенню британської лобістської діяльності. Його перша реакція в цілому також підтримувала британських пропозицій.
ЄЕС швидко засудила використання Аргентиною військової сили і закликала до евакуації з Фолклендських островів. Втім, питання про введення безпосередніх економічних санкцій, які могли б болюче вдарити по економіці самих країн — членів Спільноти у разі, якщо б вони затягнулися, залишалося ще й досі невирішеним. Обсяги торгівлі ЄЕС з Аргентиною в 1980 р. складали близько 4 млрд доларів, з торгівельним позитивним сальдо у 460 млн доларів. Заборона імпорту Аргентини не коштувала би багато для Спільноти в цілому, оскільки більшість аргентинського імпорту, такого як м’ясо та інша сільськогосподарська продукція, в достатній кількості вироблялася країнами-членами ЄЕС [3, c.140]. Тим не менш, Італія та Ірландія могли б постраждати від припинення імпорту шкіри для їх взуттєвої промисловості. Крім того, ЄЕС очікував, що Аргентина завдасть удару у відповідь, заборонивши імпорт з країн Спільноти, як це вже було тоді, коли Велика Британія оголосила санкції проти аргентинського імпорту [5, c.11; 6, c. 6]. таким чином, вартість санкцій полягала не тільки і не стільки у втраченому імпорті, скільки у можливості втратити аргентинський ринок для власного експорту. 9 квітня Аргентина офіційно озвучила протест проти обговорення санкцій ЄЕС і пригрозила (а пізніше і виконала) прийняти «відповідні заходи реагування на кроки, що впливають на її зовнішню торгівлю і міжнародні економічні відносини» [7, с.155].
Станом на 6 квітня 1983 року перші сигнали від членів Спільноти були достатньо обнадійливими для Великої Британії щодо введення санкцій на рівні ЄЕС проти Аргентини [3, c.140]. Британська дипломатія ініціювала тільки ті санкції, що не перевищували дії, які вона вже прийняла в односторонньому порядку. По-перше, Лондон вимагав накласти ембарго на продаж зброї Аргентині, на що Нідерланди і Західна Німеччина, а потім Бельгія та Франція, вже погодилися. Французи надавали серйозну підтримку британській позиції, ймовірно, тому, що аргентинський успіх на Фолклендських островах створив би небажаний прецедент для спірних французьких колоніальних володінь. Підтримка ФРН також значною мірою пояснювалася наявністю власних вразливих територій, зокрема, Західного Берліну [8, c.152].
Велика Британія просила членів ЄЕС накласти заборону на деякі аргентинські товари імпорту (в тому числі яловичину, сталь, текстиль, шкіряні товари) та припинити надання пільг щодо іншого аргентинського імпорту. Втім, навіть такі помірковані побажання британців були холодно сприйняті деякими країнами Спільноти. Зокрема премєр-міністр Ірландії Чарльз Хогі холодно поставився до пропозицій Великої Британія та навіть заявив, що санкції можуть бути «контр-продуктивними» [9, c.1]. Крім того, ФРН була занепокоєна можливим обмеженням експортних кредитів в рамках пакету санкцій [10, c.2].
Проте, при оцінці аргентинської поведінки, європейці недооцінили важливість внутрішнього політичного тиску на уряд Аргентини. Президент Галтієрі не міг дозволити собі відступити, як тільки він розпочав військову операцію щодо Фолклендських островів. Аргентина сподівалась протистояти санкціям за сприяння країн Латинської Америки і Радянського Союзу. Вона також вірно припустила, що міжнародні фінансові ринки не могли дозволити собі довести країну до дефолту. таким чином, навіть вражаючий рівень співпраці, що продемонструвала ЄЕС та інші країни щодо солідарності з Великою Британією, не були достатніми для того, щоб перешкодити аргентинцям боротись за Фолклендські острови.
Солідарність ЄЕС похитнулась, як тільки британці за допомогою десанту повернули собі контроль над островом Південна Георгія, захопленим аргентинцями одночасно з Фолклендами. Країни Спільноти сподівалися, що економічного тиску буде достатньо, щоб запобігти війні Аргентини з Великою Британією, але тепер ці сподівання не виправдовувалися і в їх очах санкції втрачали свій сенс. Деякі з них, особливо Ірландія, тепер були категорично проти подовження санкцій, які могли би бути сприйняті як спонукання до продовження британцями військової операції. Крім того, економічні втрати від санкцій для економік країн-учасниць ЕЄС збільшилися би, оскільки стало очевидно, що конфлікт не буде вирішено миттєво. На другому етапі введення санкцій Велика Британія повинна була вчинити істотний тиск на деякі країни-члени ЄЕС, щоб досягти продовження співпраці.
ФРН залишалась прихильницею санкцій. Міністр закордонних справ Геншер стверджував, що солідарність була в інтересах НАТО, а також ЄЕС. Оскільки всі учасники Спільноти, окрім Ірландії, були членами НАТО, така позиція могла переконати деякі країни.
Не зважаючи на запровадження санкцій проти Буенос-Айресу та висадку британців на Південній Георгії, Тіндеманс продовжував підтримувати переговори між Великою Британією і Аргентиною, зокрема, човникову дипломатію Хейга. Інші посадові особи, у тому числі міністр закордонних справ Італії Еміліо Коломбо, так само висловлювалися за дипломатичне вирішення конфлікту. Європейські ЗМІ підтримували це небажання допустити подальше використання військової сили.
Незважаючи на ці попередження, 2 травня британці потопили аргентинський крейсер «генерал Бельграно» за межами заявленої Лондоном 200-мильної забороненої зони навколо Фолклендських островів. У відповідь, в Ірландії, Данії та ФРН високопосадовці швидко почали сумніватися в санкціях [14; 15; 16]. Ірландський міністр оборони, Патрік Пауер, заявив 3 травня, що Британія стала агресором в ситуація навколо Фолклендських островів. Ірландські ЗМІ повідомляли, що подовження санкцій, термін яких мав минути 17 травня, тепер є «вкрай малоймовірним» [17, c.6]. На додаток, повітряні атаки британців на порт-Стенлі, що почалися 30 квітня, і підтримка США Великої Британії називалися в якості факторів, які значно змінили ситуацію. Лідери більшості європейських країн, включаючи Францію і ФРН, закликали до негайного припинення вогню [18].
ФРН та Італія продовжували виступати за ембарго на постачання зброї для Аргентини, але ставили під сумнів подальшу користь від торгових санкцій. Вони стверджували, що якщо мета санкцій була в тому, щоб запобігти бойовим діям, то в той час, коли військове зіткнення вже почалося, існувало мало підстав для продовження заборони на імпорт. Західна Німеччина також висловила побоювання, що подальше ескалація насильства на Фолклендських островах може створити можливість для Радянського Союзу посилити свій вплив у Латинській Америці.
У той час як вірогідність цієї загрози залишалася відкритим питанням, перспектива втратити ринок, що коштував понад 4 мільярди доларів на рік через не влагоджений колоніальний спір між Великою Британією і Аргентиною була цілком реальною. Дебати в Європарламенті продемонстрували, якою мірою ослабла громадська підтримка санкцій. Якщо 22 квітня Європарламент проголосував на підтримку санкцій 203 голосами за та 28 проти, то вже 12 травня голосування з цього ж питання дало результати 137 до 79 [19].
Для того щоб переломити ситуацію, як це стало зрозумілим з нещодавно розсекречених документів, держсекретар США Олександр Хейг звернувся з конфіденційним листом до міністрів закордонних справ ЄЕС із закликом не послаблювати санкції проти Аргентини [20]. ЄЕС вирішило відкласти рішення щодо подовження санкцій до тих пір, поки не закінчиться строк дії первинних санкцій, а саме 16 травня. Втім, ставало все більш очевидним, що конфлікт швидше за все затягнеться, що призведе до набагато більших економічних втрат при впровадженні санкцій, ніж держави учасники Спільноти передбачали спочатку. В звязку з цим члени ЄЕС висунули вимогу щодо додаткової компенсації від Великої Британії у вигляді вирішення давньої проблеми Спільноти — її постійного бюджету.
8 — 9 травня 1982 р. європейські міністри закордонних справ зустрілися в Бельгії, де провели, як було зазначено, «надзвичайно запеклу» зустріч, щоб обговорити поновлення санкцій. У порядку денному були і інші питання, в тому числі і внесок Великої Британії у бюджет ЄЕС. Британські джерела почали припускати, що відмова відновити санкції або об‘єднання проблеми подовження санкцій з бюджетними питаннями може призвести до того, що Велика Британія вийде з ЄЕС. Вони також підкреслювали, що уряд Великої Британії співпрацює з ООН в питанні проведення переговорів з Аргентиною. Ці зусилля, як сподівалися дипломати, переконають їх партнерів з ЄЕС, що Лондон щиро зацікавлений у переговорному вирішенні конфлікту, і тим самим, збільшать шанси на подовження санкцій [21, c.21].
Протягом всієї кризи деякі члени ЄЕС неофіційно припускали, що Велика Британія повинна бути готова піти на поступки в тривалій суперечці щодо утвердження внутрішнього бюджету Спільноти в обмін на солідарність ЄEC в питанні Фолклендських островів. Велика Британія вимагала зменшити свій внесок у бюджет ЄЕС, стверджуючи, що вона була однією з найбідніших країн у Спільноті і, зважаючи на це, оцінка її бюджету перевищувала її можливості. У спробі змусити інших членів поступитись в питанні бюджету_ Лондон блокував збільшення цінової підтримки фермерів згідно зі Спільною сільськогосподарською політикою (CСП).
Пропозиції про поєднання цих двох питань вперше виникли в Ірландії та Бельгії. 16 квітня Financial Times відзначила підтримку на користь цього в Бельгії. «Бельгія не забула, що внутрішні суперечки ЄЕС щодо бюджетних платежів і цін на сільськогосподарську продукцію, які відокремлюють Велику Британію від інших членів ЄЕС, довелося спішно відкласти, коли спалахнула криза [7, c.165]. Через кілька днів ірландський міністр закордонних справ заявив, що між санкціями ЄЕС та угодою щодо фермерських цін не було ніякого звязку, але зазначив, що він не очікує, що Велика Британія буде продовжувати заважати зростанню цін. Він відверто зазначив, що «є очікування, що Велика Британія пом’якшить свою лінію в питанні фермерських цін, у відповідь на проявлену ЄЕС солідарність в питанні Фолклендських островів [22, c.1].
В свою чергу, на цьому етапі переговорів щодо подовження санкцій в якості головної проблеми для Великої Британії почала виступати Італія, оскільки Італійська соціалістична партія — один з основних учасників правлячої коаліції країни, рішуче виступила проти будь-якого продовження санкцій при наявності військових дій. Її лідер Беттіно Краксі заявив, що він не зміг знайти причину для ухвалення подовження санкцій. Також в цей час французька позиція, яка була відверто пробританською на першому етапі переговорів щодо санкцій, була переглянута. Французька влада, зрозуміла, що вони могли б використати питання санкцій для отримання поступок від Великої Британії в питаннях бюджету ЄЕС та сільськогосподарських цін, тобто тих проблем, які переслідували Спільноту протягом багатьох років. Міністр закордонних справ Франції Клод Чейсон відправився до Лондону на переговори з цього приводу 14 травня 1982 р. Він зустрівся з Френсісом Пімом, а потім у розширеному інтерв’ю Бі-Бі-Сі оголосив про поєднання питань бюджету ЄЕС із питанням санкцій. Він звинуватив Велику Британію в тому, що вона зацікавлена тільки у фінансовому прибутку, а також сказав, що вражаюча солідарність, проявлена у Фолклендській кризі, має багато спільного із іншими проблемними питаннями британської участі в Спільноті [23, c.2].
21 травня британські війська висадилися на Фолклендських островах. Члени ЄЕС в основному утримувались від коментарів щодо впливу цього кроку на відновлення санкцій. Тіндеманс заявив, що Спільнота буде шукати шляхи для продовження тиску на Аргентину, але не згадав про санкції. Дипломати в Брюсселі запропонували не відновлювати санкції, хоча Франція і ФРН продовжували їх підтримувати.
На зустрічі міністрів закордонних справ в ніч на 25 травня вдалося наблизитися до угоди. Велика Британія запропонувала зробити поступку в своєму внеску до бюджету ЄЕС у 875 млн доларів. В свою чергу, члени ЄЕС, крім Ірландії та Італії, погодилися на подовження санкцій на невизначений термін. Переговори протягом дня 25 травня змусили делегацію Великої Британії «прийняти компроміс, який був неприйнятним два місяці тому» [7, c. 171], і погодитися на знижку у 810 млн доларів. В ході цих переговорів держави-члени ЄЕС також погодилися на пропозицію французького міністра закордонних справ Чейсона щодо безстрокового продовження санкцій. Ірландія та Італія залишилися нейтральними стосовно рішення щодо санкцій, і вирішили не зривати ембарго. Використавши домовленості з питань бюджету та Спільної сільськогосподарської політики, Велика Британія змогла досягти своєї головної мети і добитися зобов’язання інших членів ЄЕС продовжити санкцій проти Аргентини.
таким чином, на основі переосмислення раніше опублікованих джерел та джерел, що вперше вводяться в український науковий обіг, а також попередньої історіографії стало можливим відтворити хід введення та подовження санкцій ЄЕС проти Аргентини. Це, в свою чергу, дозволило запропонувати аргументовану періодизацію процесу введення та продовження санкцій в кількості двох етапів. На першому етапі держави — члени ЄЕС розглядали санкції в якості альтернативи військовим діям і охоче були готові до введення обмежень щодо торгівлі та військових поставок в Аргентину. На другому етапі, після початку військових дій в Південній Атлантиці, члени ЄЕС ухилялися від подовження санкцій у звязку з розвіюванням ілюзій про можливість попередити військові дії за допомогою санкцій, підвищенням внутрішньополітичних ризиків та зростанням збитків, які санкції завдавали їх власним економікам. Великій Британії вдалося домогтися успіхів в ініціюванні введення та подовження санкцій країнами ЄЕС завдяки низці факторів, найбільш вагомими із яких, на наш погляд, стали: активна позиція, яку британська дипломатія зайняла з перших днів конфлікту, залучення до процесу лобіювання санкцій перших осіб держави та ключових союзників (США, Франція, ФРН), одночасне використання як двосторонніх перемовин так і залучення міжнародної організації ЄЕС для просування санкцій, використання бюджетних та аграрних питань ЄЕС в якості асиметричного важеля впливу на країни, що коливалися в питанні подовження економічних обмежень проти Аргентини.
Отже, є всі підстави констатувати перемогу британської дипломатії щодо запровадження Західною Європою економічних санкцій проти свого тодішнього візаві Аргентини, що суттєво знизило шанси останньої в конфлікті щодо Фолклендських островів.
британія аргентина санкція фолклендський
список використаних джерел та літератури
1.Татарков Д. Конфликт в Южной Атлантике: Фолклендская война 1982 г. Д. Татарков. — К. : Изд-во Румб, 2007. — 416 с.
2.Waging Economic Warfare // Time. — 1982. — April 26.
4.Rein E. The Community and the Falklands: A Stand Against Aggression. / E. Rein // Europe 82. — № 5/6. — 1982.
5.Cawl C. T. The Falklands: Community Diplomacy at Work. / C. T. Cawl // Europe 82. — № 7. — 1982.
6.Cooney J. Ireland Agrees to EEC Embargo. / J. Cooney // Irish Times. — 1982. — April 12.
7.Martin L. L. Institutions and cooperation: sanctions during the Falkland islands conflict. / L. L. Martin // International Security. — 1992. — Vol. 16, № 4.
8.Freedman L. Signals of War: The Falklands Conflict of 1982. / L. Freedman, V. Gamba-Stonehouse. — London : Faber and Faber, 1990. — 512 p.
9.Merritt G. Britain Secures Arms Embargo from All Countries in EEC. / G. Merritt // Financial Times. — April 10. — 1982.
10.UKE Paris to FCO («Falklands») [French and Dutch Government responses to sinking of the Belgrano] [declassified 2012] [Електронний ресурс]. — Режим доступу: <HTTP://www.margaretthatcher.org/document/123980> (Дата звернення: 27.06.2015).
11.EEC Unlikely to Renew Imports Ban // Irish Times. — May 4. — 1982.
12.Foreign Staff. Sympathy in Western Europe Wears Thin. // Financial Times. 1982.
13.Wyles J. Bid to Renew Sanctions / J. Wyles // Financial Times. — 1982 — May 8.
