Учебная работа. Политика Европейского Союза в области безопасности и обороны
Политика Европейского Союза в области безопасности и обороны
Политика Европейского союза в области безопасности и обороны
европейский сотрудничество договор безопасность
До подписания Договора о Европейском союзе координация действий государств в сфере внешней политики осуществлялась в рамках созданной в 1970 г. на основе доклада комитета Давиньона программы Европейского политического сотрудничества (ЕПС). Она была расширена и усовершенствована Единым европейским актом. Цель деятельности ЕПС состояла в улучшении взаимопонимания между государствами-членами по всем важнейшим вопросам внешней политики, в согласовании их точек зрения и в возможностях выработки более или менее согласованного общего подхода.
вместе с тем, так как все решения должны были приниматься единогласно, а дискуссии по вопросам безопасности ограничивались политическими и экономическими аспектами, деятельность ЕПС была малоэффективной. Так, после распада Советского Союза политическая координация между государствами-членами свелась к определению общего критерия для официального признания возникших государств. Следует отметить, что государства часто предпринимали односторонние действия, не учитывая общих европейских интересов. Внешняя политика и Политика безопасности всегда были теми областями, где государства-члены ревностно охраняли свой суверенитет. Согласование общих интересов затруднялось и тем, что только две страны — Франция и Соединенное Королевство — обладают ядерным потенциалом. Кроме того, не все государства входят в оборонительные союзы. Членами НАТО не являются Ирландия, Швеция, Австрия, Финляндия. Дания, Ирландия и Греция не входят в состав Западноевропейского союза (ЗЕС).
Подписав Маастрихтский договор о создании Европейского союза в декабре 1992 г., главы государств и правительств согласились постепенно развивать общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ). Это предусматривало, помимо дальнейшей экономической интеграции, осуществление внешнеполитической интеграции и совместное решение вопросов, относящихся к безопасности Союза, в том числе и формирование единой оборонной политики, которая могла бы быть преобразована со временем в совместную оборону (Ст. J) 1. Хотя Маастрихский договор и упоминал принцип общей внешней политики, тем не менее, в нем сохранился принцип согласованности действий.
Целями ОВПБ должны были стать:
защита общих ценностей, основных интересов и независимости европейского союза;
укрепление безопасности Союза и его государств-членов;
сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и Парижской хартией 1990 г.;
содействие международному сотрудничеству; развитие и укрепление демократии, обеспечение соблюдения прав человека и основных свобод.
В качестве перспективных направлений совместных действий были названы процесс ОБСЕ, разоружение и контроль над вооружениями в Европе, нераспространение ядерного оружия, контроль над передачей технологий вооружений третьим странам и контроль над экспортом оружия2.
Этот качественно новый подход затронул целый ряд вопросов политико-военного порядка, ранее не характерных для ЕС.
Отныне ЕС становился центром процесса принятия решений в области европейской внешней политики и безопасности, а фактически бездействовавший ЗЕС (как «неотъемлемая часть Европейского союза») должен был, с одной стороны, «принимать и проводить в жизнь решения и меры Союза в области обороны», а с другой — являться «средством укрепления европейской опоры Североатлантического альянса». На структуры Западноевропейского союза была возложена общая Политика безопасности. ЗЕС рассматривался как составная часть процесса развития Европейского союза. В специальной Декларации о роли ЗЕС и его взаимоотношениях с Европейским союзом и НАТО была согласована программа будущего сотрудничества.
За этими качественно новыми подходами стояла попытка ряда европейских государств, и особенно Франции, сделать Европу более независимой в политическом и военном отношении от Соединенных Штатов Америки. Маастрихтский договор недвусмысленно привносил в европейско-американские взаимоотношения элемент серьезности и реализма, который мог бы побудить Европу взять на себя основную ответственность за свою безопасность.
Практическая реализация ОВПБ началась в конце 1993 г., т.е. после ратификации Маастрихтского договора парламентами всех стран — членов ЕС. Но успехи носят единичный характер, затрагивающие не интересы Союза в целом, а интересы престижа. К подобного рода действиям можно отнести инициативу ЕС о принятии договора о стабильности в Европе в марте 1996 г. По предложению Франции («инициатива» Балладюра) он был направлен на укрепление принципа нерушимости границ и на урегулирование проблем национальных меньшинств. С этой же целью была учреждена администрация европейского союза в г. Мостар (Босния и Герцеговина). Среди успехов можно назвать общую позицию Европейского союза в 1995 г. в отношении продления договора о нераспространении ядерного оружия.
Вместе с тем в процессе осуществления ОВПБ к 1996 г. более явственно проявился ряд негативных факторов, препятствующих этой реализации: отсутствие политической воли, трудности с налаживанием механизма принятия решений, сложные бюджетные процедуры.
Со всей остротой встал вопрос и о взаимоотношениях между ЕС и его военным компонентом — Западноевропейским союзом. поскольку Маастрихтский договор сделал ЗЕС неотъемлемой частью развития ЕС, одним из ключевых вопросов является, несомненно, уточнение места ЗЕС как силовой европейской опоры НАТО и самостоятельного оборонного компонента европейского союза. Ввиду того, что его военный механизм по-прежнему организационно не определен, длительный, но во многом бесплодный опыт прошлого продолжает оказывать на ЗЕС паралитическое воздействие.
Государства ЕС так и не смогли достичь консенсуса относительно институционного облика общей политики в области безопасности и обороны (ОПБО), о которой говорилось в Маастрихтском договоре.
время, на которое выпало начало осуществления ОПБО, носило непростой характер, что является, несомненно, важной причиной затруднения в ее реализации. Эти годы были наполнены политическими событиями, значение которых трудно переоценить. Крушение социалистической системы, ликвидация Варшавского договора и связанные с этим концептуальные и структурные изменения в НАТО, возвестившие эру военно-политического партнерства вместо прежней политики идеологической конфронтации. Создание Совета североатлантического сотрудничества (ССАС) и программы «Партнерство ради мира» (ПРМ) привели к резкому усилению «атлантического» подхода в европейских делах и возвышению НАТО. Из чисто военного блока он трансформировался до уровня военно-политической организации, претендующей на главенствующее положение в общеевропейской системе безопасности.
Неудачи европейцев, пытавшихся посредством ЗЕС решить проблему мирного урегулирования в бывшей Югославии, резко контрастировали с полным успехом США и НАТО в этой области, добившихся от противоборствующих сторон обязательств прекратить военные действия и согласиться с планами послевоенного урегулирования в Боснии (Дейтонские соглашения). Этот факт, а также настоятельные просьбы о приеме в НАТО бывших стран — членов Варшавского договора, стремящихся избавиться от синдрома боязни россии, окончательно убедили европейцев в необходимости сохранения этой организации, а вместе с ней и американского присутствия на континенте. Все понимали, что слишком рьяное отстаивание европейских интересов может привести к расколу НАТО. Было также ясно, что положения Маастрихтского договора о формировании ОВПБ и ОПБО были слишком оптимистичными и переоценивали возможности Европы в условиях стремительно меняющейся военно-политической ситуации.
Не выработана и общая позиция по вариантам становления единой системы европейской безопасности. Первый вариант, который предложили Финляндия и Швеция, предусматривает, что ЕС ясно определяет оборонные цели, вместе с тем ограничивая их гуманитарными операциями (эвакуация населения, миротворческие операции и управление кризисами в соответствии с международным мандатом). Все члены ЕС, включая нейтральные государства, могут иметь равные права на принятие решений и участие в этих операциях. НАТО же останется гарантом для стран на случай реальной угрозы их безопасности. Главное назначение в таком случае ЗЕС — выполнение решений ЕС.
Франко-германская позиция носит компромиссный характер, соединяя в себе финско-шведские подходы. Она предполагает, что блок НАТО также может и должен быть использован для выполнения задач гуманитарного плана (как, например, Силы по выполнению соглашения, действующие в Боснии). Этот вариант предусматривает растворение в конечном итоге ЗЕС и ЕС, с тем чтобы Европейский союз мог полностью выполнять и оборонные функции в Европе. Это позволило бы Совету Европы издавать директивы о европейских военных операциях. Предполагается укрепление европейской военной промышленности, чьим ядром могло бы стать франко-германское агентство вооружений.
великобритания разработала третий сценарий для европейской обороны. британский план предусматривает сохранение существующих институтов. Это означает, что Европейский союз может лишь просить ЗЕС действовать в поддержку политических решений ЕС. Окончательные решения о реализаций этих просьб могут принимать только члены ЗЕС. Европейские члены НАТО, не являющиеся членами ЕС, должны принимать такое же участие в принятии решений. ЗЕС мог бы использовать многонациональные тактические силы НАТО, в силу чего отпадет необходимость в создании собственных вооруженных сил. Великобритания и поддерживающие ее Нидерланды и Португалия опасаются, что слишком быстрое усиление ЗЕС с автономным статусом или в качестве «оборонной составляющей ЕС» может обернуться подрывом «атлантической солидарности» и ослаблением роли НАТО3.
Существует предложение и о полной передаче вопросов военной обороны структурам НАТО. Оно предусматривает руководство независимыми миссиями ЕС и принятие решений в рамках структуры североатлантического альянса. некоторые аналитики считают этот вариант достаточно реальным, особенно в связи с возвращением Франции в лоно НАТО. правда, официально ни один член Союза, включая США, не поддержал это решение.
таким образом, предусмотренное Маастрихтским договором проведение в 1996 г. Межправительственной конференции по пересмотру его положений оказалось как никогда кстати. Предстояло не только провести ревизию ОВПБ, но и решить вопрос о будущей роли ЗЕС как оборонном компоненте ЕС. Сам Маастрихтский договор в статье J.4.6. прямо предусматривает необходимость рассмотрения вопроса о месте ЗЕС в ЕС со ссылкой на статью ХII измененного Брюссельского договора. В соответствии с ней в 1998 г. государства — члены ЗЕС получают право денонсировать этот договор и выйти из состава ЗЕС4.
ноября 1995 г. на Мадридской встрече министров иностранных дел и министров обороны стран — членов ЗЕС был одобрен документ, своеобразная программа действий европейских государств по созданию новой европейской структуры безопасности — «Европейская безопасность: общая концепция 27 стран ЗЕС». В нем излагались предложения этой организации к Межправительственной конференции 1996 г. здесь, в частности, подчеркивалась необходимость дальнейшего развития концепции европейской обороны и безопасности в соответствии с положениями Договора о ЕС, оговаривалась возможность более широкого использования НАТО для решения чисто европейских военных проблем при сохранении принципа консенсуса.
В документе давалась общая характеристика деятельности различных государств в деле поддержания безопасности, назывались новые элементы, могущие привести к нарушению равновесия, как то: потенциальные вооруженные конфликты, распространение оружия массового уничтожения, международный терроризм, организованная преступность, наркобизнес. после анализа ситуации в России и Украине документ содержал положения, посвященные Беларуси. В пункте 83 «Беларусь и Молдова» говорилось, что «эффективные экономические и политические преобразования в этих странах являются важным элементом европейской безопасности: Сотрудничество с этими странами является важным для стран ЗЕС» 6.
Вместе с тем по вопросу о будущем взаимоотношений между ЗЕС и ЕС на Мадридской встрече проявились два различных подхода. С одной стороны, Франция, Германия и ряд других стран континентальной Европы предлагали разработать процедуры постепенного структурного слияния ЗЕС и ЕС со следующими вариантами:
) ЕС прямо контролирует ЗЕС, который после денонсации Брюссельского договора в 1998 г. превращается в неотъемлемый компонент ЕС;
) ЕС, по мере необходимости, поручает ЗЕС решение тех или иных военных вопросов, т.е. осуществляет общее руководство деятельностью в области военной политики.
С другой стороны, Великобритания настаивала на том, чтобы ЗЕС оставался автономной организацией. В своих отношениях с Европейским союзом он не должен руководствоваться директивами Совета ЕС, который не имеет ни практического опыта, ни квалифицированного персонала в военной области. Принимать конкретные решения по вопросам безопасности и обороны должны сами государства — члены ЗЕС на межправительственном уровне. одновременно Западноевропейский союз должен продолжать активный поиск новых форм развития сотрудничества по вопросам обороны с ЕС, НАТО, ОБСЕ и другими форумами. Такая позиция могла ставить под сомнение целесообразность развития тезиса о единой оборонной политике, которая может привести к единой обороне.
Подход великобритании как бы синтезировал два ключевых момента. Во-первых, положительный и миролюбивый имидж ЕС в мире мог приобрести «пороховой налет», быть скомпрометирован привнесением в него военного аспекта и, учитывая тесную сцепку ЗЕС с НАТО, вызвать столь же бурную негативную реакцию с Востока, какая имела (и имеет) место на решение о расширении НАТО. Во-вторых, западная военно-политическая структура (НАТО, ЕС плюс ЗЕС), особенно в связи с расширением ЕС за счет нейтральных стран (Швеции, Австрии и Финляндии), представляла бы теперь систему шестеренок, которые во многих местах просто не сцепливаются. Три новых вышеупомянутых члена ЕС не являются членами НАТО и ЗЕС. Члены НАТО Исландия, Норвегия и Турция не входят в ЕС и являются лишь ассоциированными членами ЗЕС (т.е. принимают полное участие в работе его органов, имеют право выступления, но не могут блокировать консенсусное решение полноправных членов). Дания — член НАТО и ЕС и Ирландия — член ЕС, но не член НАТО, являются лишь наблюдателями в ЗЕС (могут посещать совещания ЗЕС, приглашаться в рабочие группы и выступать по просьбе).
В этих условиях достижение цели полной интеграции ЗЕС в ЕС подразумевало бы, в частности, денонсацию в 1998 г. Брюссельского договора и передачу его функций в новую оборонную структуру ЕС. Это также сопряжено с необходимостью рассмотрения вопроса о степени вовлеченности таких членов ЕС, как Австрия, Швеция, Финляндия, Ирландия, в решение военных проблем, стоящих перед Европейским союзом, к чему они были не готовы или же готовы в различной степени. Великобритания, в свою очередь, не намерена обсуждать ядерные аспекты европейской обороны в рамках ЕС. Это мотивировалось нецелесообразностью привлечения к такому щекотливому вопросу абсолютно всех членов ЕС и явным нежеланием делиться своими специфическими военными секретами со странами, не входящими ни в ЗЕС, ни в НАТО (полноправным членом ЗЕС может быть, как известно, только полноправный член НАТО).
В январе 1997 г. в Брюсселе прошла конференция по вопросам будущего европейской безопасности в свете процессов расширения НАТО и ЕС. Выступая на ней, посол США в НАТО Роберт Хантер заявил, что «если эти процессы взаимно не будут усиливать друг друга, то мы не добьемся успеха». Он подчеркнул, что США рассматривают себя в качестве «европейской державы» и «если мы даем согласие на проведение какой-то операции ЗЕС, это означает согласие НАТО». В то же время он отметил, что если ЕС будет давать инструкции ЗЕС проводить операции с участием стран — нечленов НАТО, то это представит «серьезную проблему для США» 7.
Нет сомнения в том, что США относятся с определенной долей настороженности к попыткам европейских стран укрепить свою ОПБО через активизацию деятель ЗЕС. Однако тот факт, что на Совете НАТО в Берлине в июне 1996 г. они вынуждены были дать согласие на использование вооруженных сил и инфраструктуры альянса для проведения операций под эгидой ЗЕС, свидетельствует о том, что Вашингтону приходится считаться с реалиями укрепляющейся интегрирующейся Европы.
таким образом, Межправительственная конференция ЕС в 1996-1997 гг. должна была либо предусмотреть разработку дополнительного Протокола по вопросам обороны к Договору о ЕС для его подписания заинтересованными государствами, либо включить положения об общей обороне в пересмотренный текст Договора о ЕС с возможностью оговорок для незаинтересованных стран. Так или иначе, это вряд ли могло способствовать формированию общей оборонной политики и тем более возможному преобразованию ее в общую оборону. По мнению экспертов, в силу этих соображений Межправительственная конференция вряд ли могла на том этапе принять решение об интеграции или постепенном слиянии ЗЕС и ЕС. По мнению бывшего Генерального секретаря Западноевропейского союза Жозе Кутилейру (Португалия), результаты Конференции трудно было предсказать. Ясно лишь одно: вопрос о взаимоотношении ЕС и ЗЕС должен решаться как можно оперативнее, ибо, как считают западноевропейские стратеги, строительство объединенной Европы будет оставаться незавершенным до тех пор, пока оно не будет включать безопасность и оборону.
Используя свое положение председателя в ЗЕС в 1996 г., великобритания активно стремилась убедить европейских партнеров, и прежде всего Францию, в необходимости закрепления за Западноевропейским союзом статуса автономной структуры в рамках западноевропейской системы безопасности, а не в рамках ЕС. Эти усилия нельзя расценивать как утопические, учитывая принятое в середине января 1996 г. Францией решение о возвращении после 30-летнего перерыва во многие комитеты военной структуры НАТО и ее предложение своим союзникам по НАТО начать политический диалог о роли ядерного оружия в обеспечении европейской безопасности. С тех пор, как генерал Шарль де Голль отдал в 1966 г. распоряжение о выходе Франции из военной организации НАТО, ни одно французское правительство не обсуждало в Брюсселе проблемы ядерных сил.
Разумеется, Париж не намерен отказываться от своей ведущей роли в ЗЕС. однако он, видимо, понял, что атлантическая и европейская оборона должны идти рука об руку и резкий перекос в европейскую сторону может привести к разрыву с США и Канадой, вызвав, таким образом, ослабление НАТО и западноевропейской системы безопасности в целом. Основной тезис французов теперь таков: становление самостоятельной европейской оборонной политики должно вестись параллельно процессу самообновления НАТО.
На межправительственной конференции ЕС (1996-1997 гг.) Франция, Германия, Италия, Бельгия и Люксембург представили проект «О постепенной интеграции ЗЕС в ЕС». Он предполагал поэтапное, в течение 10 лет, полномасштабное слияние этих организаций. Проект был отклонен прежде всего из-за противодействия со стороны Великобритании. По мнению британского премьера Тони Блэра, подобная идея ослабит европейскую безопасность, подорвав оборонный союз Европы и США в рамках НАТО8. На саммите в Амстердаме было принято решение о сохранении автономии ЗЕС, но при сохранении перспективы интеграции Западноевропейского союза в Европейский союз. При этом в специальном протоколе оговаривалось, что в течение года после вступления его в силу (2 октября 1997 г.) ЕС и ЗЕС предпримут меры по укреплению взаимного сотрудничества.
Подобное решение к тому времени уже принял и сам Западноевропейский союз. В Брюссельской декларации ЗЕС, принятой на чрезвычайном заседании Совета министров этой организации в июле 1997 г., было зафиксировано Право ЕС поручать ЗЕС вырабатывать и претворять в жизнь решения, «имеющие оборонные аспекты» 9. По настоянию немецкой и французской сторон в Амстердамский договор было включено положение о том, что Европейский совет может без созыва новой правительственной конференции вырабатывать совместную политику в области обороны. В случае единогласного принятия решения оно передается в национальные парламенты для ратификации10.
проблемы, с которыми сталкивается Европа и весь мир в конце ХХ в., носят глобальный характер. Их разрешение возможно при условии выработки общей стратегии, ни одна из сторон не способна защищать свои национальные интересы без взаимодействия с другими странами. Объединенная Западная Европа представляет собой достаточно влиятельного участника международных отношений. Вместе с тем ее политическое влияние далеко не соответствует ее экономическому и торговому весу. Предпринимающиеся попытки формировать общую внешнюю политику и политику безопасности показывают: чтобы Евросоюз смог полностью использовать свое влияние, требуется объединить аналитические ресурсы, улучшить процедуры принятия решений, выступать единым фронтом на международной арене и повысить сплоченность внешних действий.
